En el marco de distintos proyectos de cooperación en temas ambientales entre Chile, Perú y Alemania, desde 2017 se han venido realizando diferentes actividades de transferencia técnica, aprendizaje e intercambio de experiencias en materia de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).
En estas actividades -que incluyeron una pasantía en Santiago y varias reuniones y talleres de trabajo en Santiago y Lima- participaron funcionarios, especialistas y académicos de los tres países. A pesar de los diferentes contextos institucionales y normativos, y del desigual nivel de implementación de la EAE en cada país, el intercambio de experiencias fue uno de los aspectos más enriquecedores y valorados por todos los participantes.
La Oficina de Evaluación Ambiental del Ministerio del Medio Ambiente (MMA) de Chile tuvo un papel relevante presentando, en los distintos foros, la situación, evolución, avances y retos de la EAE en Chile. Por parte de Perú participó el Ministerio del Ambiente a través de la Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental. En el caso de Alemania, se contó con la colaboración de la Universidad Técnica de Berlín y de la Sociedad Alemana de Evaluación de Impacto Ambiental (UVP); las actividades contaron con el respaldo técnico y financiero de la cooperación alemana para el desarrollo, implementada por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.
Situación normativa y nivel de aplicación de la EAE en los tres países
Aunque la Unión Europea (UE) aprobó su normativa de EAE en 2001 (Directiva 2001/42/CE), en Alemania la EAE se viene implementando formalmente desde el año 2004[i]. Desde entonces, según estimaciones del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza, Obras Públicas y Seguridad Nuclear (BMUB), en Alemania se habrían elaborado más de 30.000 evaluaciones de diferentes tipos de planes y programas, principalmente de ordenamiento territorial y planeamiento urbanístico, pero también de vías de transporte, redes eléctricas y planes de gestión de riesgo de inundaciones, entre otros.
En Chile, la legislación ambiental incorporó la EAE en 2010 a través de la Ley 20.417, que modifica la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente y crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Específicamente esta ley establece que las políticas y planes que se someterán a EAE serán definidas voluntariamente por cada Ministerio, siendo su aplicación obligatoria a los instrumentos de planificación territorial, que hasta ese momento estaban sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de Chile. Según la Oficina de Evaluación Ambiental del MMA, a la fecha en Chile se han desarrollado más de 350 EAE, principalmente de instrumentos de planificación territorial. Otras experiencias especialmente destacables de EAE son las evaluaciones de la Política Energética de Chile al 2050 (2015) y de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial PNOT (2017).
Por su parte, el Perú incorporó la EAE a su legislación ambiental en 2009; lo hizo a través del Reglamento del SEIA-Perú (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) donde se establece que la EAE se debe aplicar “a las políticas, planes y programas (PPP) públicos propuestos por las autoridades de los tres niveles de Gobierno (nacional, regional y local) que pudieran originar implicancias ambientales significativas”. En 2016 se aprobaron los criterios y mecanismos para la implementación del proceso de EAE (Resolución Ministerial N° 175-2016-MINAM). A pesar de este desarrollo normativo y procedimental, la EAE prácticamente no se ha aplicado en Perú, aparte de algunos casos aislados, como la EAE del Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto (2016) y la EAE del Plan Nacional de Saneamiento (2016). En los dos últimos años se han desarrollado varias experiencias con carácter piloto, una de ellas la EAE de la Estrategia de movilidad urbana sostenible de Lima y Callao (2019), y hay otros procesos que podrían completarse próximamente (planes de gestión de recursos hídricos).
Sobre la práctica de la EAE y los enfoques metodológicos aplicables
Según un informe de la Unión Europea de 2017[ii], que resume una evaluación de la eficacia de la aplicación de la Directiva de EAE, el procedimiento de EAE ha influido en el proceso de planificación y ha mejorado la calidad de los planes y programas, incluyendo lo ambiental en los contenidos, aunque no tanto en la priorización. Se destaca también el papel de la participación ciudadana, que contribuye a mejorar la transparencia y credibilidad de las evaluaciones, aunque con un papel meramente consultivo o informativo. Además, se reconoce que la importancia de la EAE para las decisiones de planificación depende del procedimiento de toma de decisiones y, finalmente, que la EAE puede ser una mera formalidad o puede dar lugar a un debate profundo sobre los procesos de planificación y sus resultados.
En relación con este último punto, una de las principales críticas que desde el ámbito académico se hace al modelo de EAE implementado por la UE es que se trata de un instrumento reactivo, centrado en el control de impactos, de manera similar a como se aplica la evaluación de impacto ambiental (EIA) de proyectos. Algunos expertos plantean que la EAE debiera superar ese enfoque reactivo para convertirse en un instrumento verdaderamente estratégico y propositivo, capaz de crear cambios en los procesos de formulación y planificación de políticas públicas, y formar parte integral de dichos procesos[iii] [iv]. En todo caso, en la práctica internacional se ha visto que ambos enfoques pueden ser de utilidad de acuerdo con cada situación particular, dependiendo del tipo de instrumento de planificación, de su naturaleza -más o menos estratégica u operativa-, y de las condiciones de contexto que suelen ser diferentes en cada país[v].
En la UE la EAE funciona como un marco para el desarrollo de proyectos y no se aplica a políticas y a planes más estratégicos; por ello los instrumentos de planificación más numerosos y frecuentes evaluados son planes detallados de tipo urbanístico o de infraestructura de transporte, energética o hidráulica, entre otras. En el caso de Chile, el Decreto Supremo N° 32 aprobó en 2015 el Reglamento de EAE actualmente vigente que establece un nuevo enfoque metodológico, una “EAE con pensamiento estratégico” más centrada en el proceso de decisión frente a una EAE más centrada en los impactos, que es el modelo que se aplicó en las primeras EAE desarrolladas en Chile entre 2010 y 2015. En el Perú, las EAE piloto elaboradas recientemente han seguido el enfoque estratégico con resultados prometedores, al haber permitido hacer aportes tanto en lo que respecta al contenido estratégico de los planes (priorización temática, identificación de factores críticos para la toma de decisiones, generación y discusión de estrategias y opciones) como en lo que se refiere a la mejora del proceso de planificación en términos de participación de actores y de consideración de los aspectos ambientales y de sostenibilidad, por ejemplo, de los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- de la Agenda 2030.
Retos y oportunidades para la implementación de la EAE
Una de las cuestiones que quedó patente en el intercambio de experiencias entre los funcionarios y técnicos de Chile, Perú y Alemania es que sigue habiendo grandes expectativas respecto a la necesidad de la EAE y al papel que debería jugar en los procesos de planificación. Estas expectativas y oportunidades pueden agruparse en tres niveles:
- En el nivel global, y en el contexto de crisis climática, de biodiversidad y, ahora, sanitaria que deben enfrentar todos los países, la EAE puede ayudar a incorporar estas cuestiones globales de manera coherente en sus políticas, y en sus procesos y opciones de desarrollo. Desde un punto de vista práctico, esto se traduce, por ejemplo, en el cumplimiento de los compromisos y acuerdos internacionales, algunos específicamente ambientales (París, Cambio Climático, Diversidad Biológica) y otros de alcance más amplio como los ODS.
- A escala nacional, la EAE puede facilitar la formulación de políticas y planificación pública tanto estratégica -de carácter institucional-, como sectorial -de carácter espacial o físico-. Este punto puede ser especialmente relevante en el caso de Perú con un sistema de planificación institucional más estructurado, pero con una institucionalidad más débil, menor experiencia y cultura de planificación y vacíos en materia de ordenamiento territorial.
- A una escala más local y operativa, la EAE puede mejorar el contexto en el que se desarrolla la EIA de proyectos públicos y privados, facilitando la articulación efectiva de ambos instrumentos (EAE-EIA). En este sentido, es interesante el avance de Chile en el caso de la EAE de los estudios de franjas[vi]. También en este nivel, y especialmente para Chile y Perú, se plantea la necesidad de desarrollar la EAE de grandes proyectos como etapa previa a la EIA y las evaluaciones de impactos acumulativos -por ejemplo, en áreas y corredores mineros, o en áreas costeras- con un carácter más o menos estratégico según los casos.
Enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades comentadas previamente requiere un liderazgo claro por parte de las instituciones públicas encargadas de la EAE, así como suficientes recursos para seguir orientando y acompañando una práctica efectiva de la EAE. La colaboración tanto bilateral como regional y multilateral, a través de acuerdos y alianzas, en el desarrollo y mejora de las capacidades en esta materia ha demostrado ser de gran utilidad.
Son también imprescindibles en cada país los aportes de la academia y de otros actores institucionales y de la sociedad civil (gremios, ONG, sociedades de profesionales relacionadas con la evaluación ambiental y otras). El desarrollo de capacidades y de EAE piloto -promovidas por los sectores público y privados- pueden ser en este momento más eficaces que los reajustes normativos, muchas veces limitantes por su rigidez -frente a la adaptación que puede requerir la EAE en cada proceso de planificación- y que por sí mismos no aseguran los cambios necesarios que, normalmente, son fruto de la práctica (acción) y del aprendizaje constante.
La EAE, como otros instrumentos de gestión y evaluación ambiental, no debe ser un fin en sí misma, sino una herramienta para tomar mejores decisiones e integrar adecuadamente las cuestiones ambientales y de sostenibilidad en el ciclo continuo de la planificación. Pero esa integración no debe entenderse como una simple acumulación de temáticas y términos de moda en informes más o menos voluminosos, fruto de un ejercicio tecnocrático o exclusivo de expertos; la integración efectiva es compleja y requiere de un ejercicio de diálogo continuo, de procesos de negociación y aprendizaje por parte de todos los actores involucrados en los procesos de planificación. La EAE debe ser, al fin y al cabo, lo que algunos autores denominan un “ejercicio de gobernanza” en el marco de esos procesos para la sostenibilidad[vii].
Juan José Rodríguez
Asesor Técnico
Gobernanza y Gestión Ambiental
GIZ Perú
Algunas referencias citadas o recomendadas: